Restructuration de la dette : un bon début, mais il faut faire plus !

Ainsi le G20 a mis en place une Initiative de suspension du service de la dette (ISSD) qui permet aux pays les plus pauvres de suspendre le paiement du service de leurs dettes bilatérales. Et ce mois-ci, le G20 a adopté un nouveau cadre commun pour répondre au cas par cas aux besoins de restructuration des dettes souveraines.

Pour les pays les plus pauvres, la dette limite non seulement leur marge de manœuvre budgétaire pour répondre à la pandémie, mais elle constitue un obstacle à leur développement futur. Confrontés aux coûts liés à la crise inattendue du COVID-19, de nombreux pays qui ont déjà du mal à assurer le service de leur dette ont besoin de nouveaux financements. Mais il est trop difficile ou trop coûteux pour eux d'emprunter davantage. Et même s'ils y parviennent, le fardeau de la dette supplémentaire les handicapera pendant des années, limitant leurs perspectives de croissance et de développement.
Les difficultés liées à la dette souveraine ne pèsent pas seulement sur une poignée de pays pauvres, car elles constituent un risque systémique potentiel. Depuis 2014 les dettes souveraines sont de plus en plus fragmentées en raison du nombre croissant de créanciers et d'instruments de dette, tandis que les rapports dette souveraine/PIB augmentent de manière significative.

Il est donc urgent d'élargir le filet de sécurité financier international qui ne doit plus se limiter au soutien offert par des institutions financières internationales comme le FMI et la Banque mondiale. À cette fin, l'ISSD a permis de suspendre le remboursement du principal et le versement des intérêts des dettes entre le 1° mai 2020 et le 30 juin 2021 (ils avaient déjà été suspendus jusqu'au 31 décembre 2020). Cette mesure constitue un soutien pour au moins 77 pays en développement.

L'ISSD offre un certain répit, mais ne fait que repousser le service des dettes, puisqu'elles devront être intégralement remboursées entre 2022 et 2024. Les pays débiteurs devront alors effectuer des remboursements plus importants et pourraient même devoir emprunter à nouveau davantage pour assurer le service de leur dette à l'issue du moratoire - sans même parler des dettes contractées pendant la pandémie. Les 46 pays qui jusqu'à présent ont demandé la suspension de leur dette devront finalement verser 5,3 milliards de dollars au titre des paiements différés, sans compter les 71,54 milliards de dollars correspondant à des engagements préexistants ; et toute autre dette contractée depuis l'épidémie de COVID-19 s'ajoutera au fardeau.

Même si la dernière initiative du G20 concernant l'endettement n'atteint pas tous ses objectifs (notamment pour remédier aux asymétries entre débiteurs et créanciers), elle a permis d'établir un cadre commun de réduction de la dette à l'ordre du jour international. Elle a deux grandes qualités :
- Permettant une approche au cas par cas, elle répond à une préoccupation spécifique soulevée par les créanciers du secteur privé, un groupe clé qui n'était pas inclus initialement dans l'ISSD.

- Le nouveau cadre intègre la Chine, malgré une certaine résistance initiale due à la définition des banques publiques (ce qui a fait craindre que la Banque de développement de Chine et la Banque chinoise d'import-export soient elles-mêmes exposées à la restructuration de la dette). La Chine détenant environ 63 % de la dette globale des pays membres du G20, sa participation est essentielle au succès de l'initiative.

Le cadre commun est un premier pas important dans la bonne direction. Mais le G20 ne peut s'arrêter là ; l'initiative doit être étendue à un plan commun de restructuration des dettes souveraines. Cette catégorie de dette est la seule à ne pas être assortie à un mécanisme de faillite. Contrairement aux particuliers et aux entreprises qui peuvent se déclarer en faillite, un Etat n'en a pas la possibilité.
Jusqu'à présent, la communauté internationale s'est appuyée sur une approche contractuelle pour prévenir les problèmes de dette souveraine ou les résoudre. Mais cette méthode implique souvent de profondes asymétries entre le traitement des débiteurs et celui des créanciers, d'où une répartition inéquitable des pertes entre les différents types de créanciers. Il faudrait créer une agence multilatérale pour coordonner les créanciers, partager les informations et réduire les possibilités d'arbitrage en matière d'information.

Le nouveau cadre devrait aussi aider les pays débiteurs tout au long de la restructuration de leur dette. Par exemple le G20 devrait charger des institutions financières internationales de fournir un financement limité pour que les débiteurs aient une marge de négociation afin de parvenir à un accord durable de restructuration. C'était d'ailleurs une suggestion du FMI.

Enfin, le G20 devrait s'appuyer sur ses Principes opérationnels de financement durable afin de promouvoir des prêts et des emprunts responsables parallèlement à la restructuration ordonnée des dettes multilatérales. Il devrait également favoriser la transparence des dettes et fournir l'assistance technique voulue, afin que chaque pays renforce sa capacité de gestion de la dette avant d'être surendetté.

Des procédures claires, la transparence, la surveillance et la responsabilité en matière de gestion des dettes souveraines sont des biens publics importants. Lorsqu'un pays emprunte à l'étranger, ses citoyens doivent être informés des mesures prises par leur pays lors de la procédure, ainsi que de ses obligations et de ses responsabilités. De manière générale, pour parvenir à des emprunts et des prêts responsables il faut un cadre qui en clarifie toutes les étapes.
Paola Subacchi est professeur d'économie internationale au Global Policy Institute de l'université Queen Mary à Londres. Son dernier livre s'intitule The Cost of Free Money  [Le coût de l'argent gratuit] (Yale University Press, 2020).
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